香港传真 | 研讨会里的香港土地供给制度溯源

观点地产网

2017-11-10 22:51

  • 除却某些社会问题,殖民时期港英政府遗留下来的土地供应制度或是香港土地短缺的一大根源。

    观点地产网 香港街头上,林立的高楼大厦,街头涌动的人潮,无不昭显着这座国际大都会的繁荣与魅力,但光鲜亮丽的外表背后,置业问题依然困扰着不少人,房价高居不下、土地供应不足始终是悬挂在港人心头上的一颗大石。

    有研究报告指出,香港已经连续7年成为全球房价最难负担的城市,土地供应不足、高房价、住宅短缺逐渐成为香港楼市的一大死结,房价屡创新高,可开发土地逼近“枯竭”线,房屋面积一再缩小,甚至无房可住,香港年轻人居住日渐“无尊严”。

    近期,由香港前特首董建华创立的智库组织——团结香港基金在其发布的第三份土地及房屋政策研究报告中一再强调,香港面临迫切和严峻的土地短缺问题。

    该基金认为,香港的土地供应已经落后于需求,这一问题更会在未来短、中及长期延续,甚至会出现土地供应大幅落后于需求的困境,情况不容乐观。

    然而,香港并非无地可开发,数据显示,全港约有1108平方公里土地,当中已建设的土地按估算约265平方公里,占全港土地约24%,尚有近70%的土地闲置,包括40%的郊野用地及大量的农地。

    除却某些社会问题,殖民时期港英政府遗留下来的土地供应制度或是香港土地短缺的一大根源。

    彼时,港英政府为了实现财政创收,实行土地批租制度,向开发商或土地使用者出租土地,收取土地出让金。同时,为了提高批租价格,实行土地用途分类和限制,减少可开发的土地,这为日后香港土地与房屋的发展埋下了隐患。

    香港土地困局

    女特首林郑月娥发布首份施政报告后,香港的街头巷尾最为热议的话题无不与“房屋”一词有关,“港人首置上车盘”、“绿置居”等关键字眼的出现,燃起了港人置业的希望。

    除了成为市井街头茶余饭后的谈资外,“房屋与土地”同样成为众多研究机构关注的焦点。施政报告发表不到两个星期,团结香港基金便在港丽酒店召开研讨会,发布第三份土地房屋政策研究报告。

    在媒体的聚光灯下,这个由前香港行政长官董建华于2015年创建,主要针对市民最关心的房屋土地、经济宏观发展、医改、社保及政制发展五大问题研究的团体,对香港土地与房屋存在的问题提出了一些建议。

    在厘清现行的公营房屋制度存在不足,指出公营房屋供不应求之外,该基金会一再强调,香港的土地供应已经落后于需求,问题更会在未来短、中及长期延续,甚至会出现供应大幅落后于需求的困境,情况不容乐观。

    事实上,高房价、置业难,向来是香港社会的一大痛点,有研究指出,香港已经连续7年成为全球房价最难负担的城市。所谓“物以稀为贵”,房价高企不下的背后,土地严重供不应求成为一大症结所在。

    报告指出,过去30多年,香港人口增长速度明显减缓,但不幸的是,土地和房屋发展的步伐也急剧放慢,近乎处于停止的状态,因此未能追上人口的增长。

    香港发展局局长近日出席港台一个节目时也曾表示,截至上一季,全港的私人住宅土地供应量已经达到当局早前提出的全年目标,然而,公营房屋土地供应量仍然落后。

    该基金进一步指出,过去十多年,香港并没有落实和完成大型土地发展,导致现时各类物业的供应都捉襟见肘。长远治本之策,是建立具有规模的土地储备,让政府可以因时制宜,按社会和经济的不同时段需要,调节土地供应。

    从供应方面看,香港工业大厦的空置率已十分低,不可能再靠重建工厦来增加住宅单位;从成本方面看,楼价高、租金贵是因为土地价格高、供应少。因此,土地的重新规划和利用才是增加土地的关键,但对于香港现有的土地供应制度来看,土地的规划和利用,似乎正处于一种失衡的状态。

    失衡的土地供应

    如何增加土地供应,是香港政府乃至整个香港社会长期以来面临一大挑战。研究表明,香港并非没有土地,但囿于现行土地制度的种种桎梏,大部分土地仍然无法被开发。

    由于历史和政治原因,香港现时实行的仍然是港英政府时期的土地批租制度。当初,为了实现财政创收,港英政府向开发商或土地使用者批租土地,开发商或使用者通过承租批准期限内的土地使用权,并向港英政府一次性缴纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后,根据基本法规定,这一制度没有改变,一直沿用至今。

    特殊的批租制度让彼时的港英政府积累了巨额财富,也使得英国洋行可以通过低价获取大量土地,而更为严重的是,为了提高批租价格,港英政府通过对土地用途进行分类和限制,减少可开发的土地,这为日后香港土地与房屋的发展埋下了隐患。

    按照此前香港发展局公布的数据来看,香港土地的总面积约1108平方公里,当中已建设的土地按估算约265平方公里,占全港土地约24%;非已建设土地总面积843平方公里,占比76%。

    值得注意的是,在非已建设的土地中,有400多平方米公里的郊野公园土地被“重点保护”,明确禁止开发,其中包括24个郊野公园和22个特别地区,约占全港土地面积四成。

    郊野公园的出现最早要追溯到1844年,彼时港英政府颁布的《良好秩序及洁净条例》,禁止损害树木和灌木,随着此后一系列政策的颁布,郊野公园逐渐成为土地开发的禁区。

    另外,在非已建设的土地中,大量分散的农地、丁屋和其它村屋占据了相对平坦、易于利用的土地。

    目前,全港农地有超过2/3囤积在各大开发商手中闲置,仅香港四大地产家族(恒基地产、新鸿基地产、新世界发展及长实集团)持有的农地面积就达10平方公里,足以兴建80万个单位。

    “丁屋”同样也是港英政府在土地制度上留下的后遗症之一,1988年,英国政府强迫清政府签订《中英展拓香港界址专条》,强租新界。

    70年代计划发展新界时,为了得到新界原居民的支持,港英政府推出了“小型屋宇政策”,规定年满18岁,父系源自1890年代新界认可乡村的男性香港居民,每人一生可申请一次于认可范围内建造一座最高3层,每层面积不超过约65平方米的丁屋,无需向政府缴付地价。

    与此同时,港英政府还定立“限制买卖转让条款”,规定拥有丁屋的原居民如果想把丁屋出售予非原居民,需向政府申请作补地价,取得地政专员书面同意后,方可进行。

    回归后的香港同样沿袭这一规定,造成的后果是,即使在土地供应极度紧缺之下,政府也必须在住宅用地中专门划出大量的丁屋保留用地。

    2012年披露的数据显示,香港共有1201.2公顷的控制土地被划为乡村式用地(即丁屋),剔除人造斜坡、道路或通道、小型地块等难以发展的土地后,仍有932.9公顷,远超于391.5公顷的一般住宅用地。

    土地症结如何解?

    长期以来,香港政府一直想方设法增加土地供应,但收效似乎不大。在房价高压下,越来越多人开始将目光放在占据大量闲置地的郊野公园上。

    团结香港基金2015年就曾发布报告,提出发展郊野公园、增加土地供应的建议。该报告主要作者、香港大学金融学院经济学讲座教授王于渐表示,香港划定法定郊野公园范围至今已有40年之久,政府理应全面审视、检讨所有郊野公园的生态价值、服务和用途等,考虑发展其中一些。

    但上述方法一直充满争议。事实上,早于2014年初,香港政府就曾计划把大屿山及邻近地区打造成“东大屿都会”,因涉及一片郊野公园的开发,引发很大争议,因此而作罢。

    女特首上任后,香港新成立“土地供应专责小组”,负责评估不同土地供应选项的优劣,为政府谋划整体及长远的土地策略。

    在最新的言论中,该专责小组将聚焦点放在郊野公园边陲地带和棕地(类似内地的工业用地)上,10月10日举行的第二次会议上,该小组主席黄远辉表示,在原先确认供社会讨论的12个土地供应选项上,再增加开发岩洞、发展棕地及市区重建等选项。

    黄远辉进一步透露,目前香港约有1300公顷棕地,其中大部分集中坐落在洪水桥、元朗南、横栦和新界北,达540公顷,未来将会有计划地释放、开发。

    不过,对于开发宗地,团结香港基金高级研究员曾维谦对此持保留意见,其早前便已表示,发展棕地牵涉的收地、搬迁、安置和赔偿等问题相当复杂,令房屋发展进度缓慢,有棕地个案由开始收地,至公屋落成经历近10年,欠缺效率。

    曾维谦认为,短期内政府依靠改变土地用途,以在中期新发展区包括大量棕地项目完成前,应付需求。长期而言,填海及发展新市镇依然是土地供应的重要方向。

    在团结香港基金最新发表的报告中,除了建议政府以公私营合作模式,增加增加短至中期的土地供应外,其还指出,继续在维港以外进行大规模填海,才是众多土地供应的选项中,较具效益成本、较少争议、亦一直行之有效的方法。

    该基金进一步说明,若在长洲南、将军澳、屯门等地进行大幅填海,长远可提供共3500公顷土地。若该建议得以落实,还可考虑将现时散布于全港海岸线的港口作业设施,包括葵涌货柜码头,整合于新的长洲南人工岛智商,腾空宝贵的市区用地,以供发展或优化海滨之用。

    事实上,因香港地貌坡度大,适于开发建设的土地很少,早于开埠后的第二年,便已经开始进行第一次非正式的填海工程,截至目前,香港通过填海增加的土地面积为68平方公里,约为香港土地面积的6%,容纳了香港27%的居住人口和70%的写字楼面积。

    不过,与郊野公园一样,填海计划同样遭到来自环境保护、海洋生物保育领域的强烈反弹,如何平衡,还需政府做出一番努力。

    香港传真:一座城市里的地产漫游与画像。

    撰文:曾剑萍

    审校:劳蓉蓉

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